Proyecto de Ordenamiento Territorial

Lunes 3 de Setiembre de 2007 - Diario El País, Montevideo, Uruguay

JUAN ANDRÉS RAMÍREZ
El año pasado, el Poder Ejecutivo remitió al Parlamento un "Proyecto de ley de Ordenamiento y Desarrollo Territorial Sostenible".
Su análisis -actualmente en el Senado- puede abordarse desde diversos ángulos, ya que sus disposiciones pretenden innovar en variadas materias relativas todas a la regulación jurídica de la conducta de las personas respecto de los inmuebles que conforman el territorio nacional, sean de propiedad pública o privada.
El texto, escrito en un léxico no habitual en el derecho positivo nacional, contiene gran cantidad de extensas definiciones y declaraciones que, por pretender decir demasiado, en definitiva dicen realmente muy poco y generan una gran incertidumbre sobre su verdadero alcance normativo.
También es ambiguo en la delimitación de las competencias entre los órganos del Estado y las de los Departamentos inventando un conjunto de términos vacíos, imprecisos, indefinibles, que generan grandes dudas acerca de los poderes jurídicos de los respectivos órganos a los cuales se pretende atribuir y distribuir competencias.
Pero en razón de que tanto la atribución de competencias y poderes entre los órganos públicos, como las regulaciones de la propiedad privada y las conductas de los particulares están preordenadas y garantidas por la Constitución, sucede además, que en varios aspectos importantes el texto proyectado violenta lo dispuesto por la Carta Magna o deja abierta la posibilidad de hacerlo.
Como introducción en el tema -que seguramente no podremos agotar en un único artículo periodístico- y para ilustrar a los lectores acerca de lo que acabamos de decir, veamos algunos ejemplos transcribiendo parcialmente algunas de sus disposiciones:
Art. 1º.- Objeto. La presente Ley establece el marco regulador general para el ordenamiento y desarrollo territorial sostenible, sin perjuicio de las demás normas aplicables y de las regulaciones, que por remisión de esta, establezcan el Poder Ejecutivo y los Gobiernos Departamentales. (…)
Art. 3º.- Concepto y finalidad. A los efectos de la presente Ley, el ordenamiento territorial es el conjunto de acciones transversales del Estado que tienen por finalidad mantener y mejorar la calidad de vida de la población, la integración social en el territorio y el uso y aprovechamiento ambientalmente sustentable y democrático de los recursos naturales y culturales.
El ordenamiento territorial es una función pública que se ejerce a través de un sistema integrado de directrices, programas, planes y actuaciones de las instituciones del Estado con competencia a fin de organizar el uso del territorio.
Art. 8.- Tipos de instrumentos. La planificación y ejecución se ejercerá a través de los siguientes instrumentos:
a. Instrumentos del ámbito Nacional. Directrices Nacionales de Ordenamiento y Desarrollo Territorial Sostenible y Programas nacionales de Ordenamiento y Desarrollo Territorial Sostenible.
b. Instrumentos de ámbito regional: Estrategias Regionales de Ordenamiento y Desarrollo Territorial Sostenible.
c. Instrumentos de ámbito departamental: Directrices Departamentales de Ordenamiento y Desarrollo Territorial, Ordenanzas Departamentales de Ordenamiento y Desarrollo Territorial Sostenible, Planes locales de Ordenamiento y Desarrollo Territorial Sostenible.
d. Instrumentos de ámbito interdepartamental.
e. Instrumentos especiales de ordenamiento y desarrollo territorial sostenible. La elaboración y aprobación de los instrumentos del ámbito Nacional corresponde al Gobierno Nacional.
La elaboración y aprobación de los instrumentos del ámbito regional se realizará en forma concertada entre el Gobierno Nacional y los Gobiernos Departamentales comprendidos.
La elaboración y aprobación de los demás instrumentos es de competencia exclusiva de los Gobiernos Departamentales.(…)
Art. 9.- Naturaleza y alcance. Los instrumentos de ordenamiento territorial son de orden público y obligatorios en los términos establecidos en la presente Ley. Sus determinaciones serán vinculantes para los planes, proyectos y actuaciones de las Instituciones públicas, entes y servicios del Estado y de los particulares.
Sintetizando el texto transcripto resulta:
a) los "instrumentos" son, en realidad y en lenguaje más técnico y preciso, normas jurídicas imperativas, de orden público, referidas a la materia, que se imponen como obligatorias a todos: instituciones públicas, entes y servicios del Estado y particulares. (art. 9º);
b) dichas normas imperativas (los "instrumentos") son por lo menos de cinco categorías y se subdividen, en: Directrices Nacionales; Programas Nacionales, Estrategias Regionales, Directivas Departamentales; Ordenanzas Departamentales; Planes Locales; Planes interdepartamentales y, finalmente, especiales;
c) en la asignación de competencias, para dictar esas normas clasificadas con ese curioso, confuso e impreciso nomenclator de directrices, programas, planes, estrategias y actuaciones, se preceptúa:
V Las "directrices nacionales" se dictan por medio de Ley, pero proyectadas por el Ministerio de Vivienda Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente (Mvotma), y elevadas por el Poder Ejecutivo al Parlamento. Aquí aparece una inconstitucionalidad: la iniciativa legislativa en la materia no sólo la tiene el Poder Ejecutivo -como dice el art. 11- sino también todos y cada uno de los legisladores. Además, tampoco puede el legislador marcarle al Poder Ejecutivo un procedimiento preceptivo específico para la iniciativa legislativa, modificando la Constitución.
V Los "programas nacionales" ya no necesitan de ley nacional que los sancione. La competencia, según el art. 12, le corresponde al Poder Ejecutivo.
V Las "estrategias regionales" se dictan por el Mvotma (ya no el Parlamento ni el Poder Ejecutivo) en acuerdo con los "Gobiernos Departamentales involucrados", creando así, por ley, un nuevo órgano estatal complejo, el Ministerio más el o los Gobiernos Departamentales involucrados, con poderes jurídicos regulatorios.
V Las "Directrices" y "Ordenanzas departamentales" o "Planes locales" y "los Planes interdepartamentales" son de competencia exclusiva de los Gobiernos Departamentales y deben ser aprobados por la Junta Departamental respectiva o por las Juntas interesadas en caso de planes interdepartamentales.
V Finalmente, los "instrumentos complementarios o especiales", que "tendrán efecto vinculante sobre los derechos y deberes de las personas y de la propiedad inmueble" (art. 20) que deberán ser dictadas por las Juntas Departamentales.
Complementando lo dispuesto en el art. 9º que establecía el carácter obligatorio y vinculante de los llamados "instrumentos", el art. 28 establece que la entrada en vigor de cualquiera de ellos -sin distinguir si fueron aprobados por Ley nacional, decreto del Poder Ejecutivo o de la Junta Departamental- producirá variados efectos; entre otros: "La vinculación de los terrenos, instalaciones y edificaciones al destino definido por el instrumento y al régimen jurídico del suelo que les sea de aplicación" (literal a); "la obligatoriedad del cumplimiento de sus determinaciones de carácter vinculante para todas las personas, públicas y privadas" (literal d); "la declaración automática de fuera de ordenamiento, total o parcialmente incompatibles con el instrumento respectivo, para las instalaciones, construcciones, fraccionamientos o usos, concretados con anterioridad a la entrada en vigor y que resulten disconformes con el nuevo ordenamiento (literal c) y "la obligatoriedad de sus determinaciones a los efectos de la aplicación por la Administración de los medio de ejecución forzosa frente a los incumplimientos" (literal e).
Como puede advertirse, "los instrumentos" -cualquiera sea el órgano que los dictó- no sólo suponen una limitación a las libertades y derechos por su imperatividad, sanciones y aplicación forzosa sino que, lo que es mucho más grave, tienen "automáticamente" efecto retroactivo sobre el uso, las instalaciones, construcciones y fraccionamientos aún cuando ellos se hubieran realizado, en su momento, conforme al derecho vigente.
La primaria y general conclusión sobre este verborrágico proyecto de ley es una sensación de alarma por los derechos individuales garantizados en la Constitución y por la propia organización del Estado.
En efecto, la ley proyectada en lugar de establecer las normas concretas aplicables a los particulares, al Estado y personas públicas sobre la trascendente materia que abarca, lo cual nos daría la garantía de que en todo caso sería la Ley la que nos limitara los derechos individuales, opta por ser atributiva y de competencias y poderes jurídicos variados, confusos en su delimitación pero amplios y severos en sus consecuencias imperativas.
¿Cuál es la diferencia semántica entre una directriz, un programa, un plan, o una estrategia?
¿Cuál es el campo respectivo delimitado de competencias y atribuciones entre los órganos, tanto nacionales como departamentales, si los términos son además de vagos, sinónimos?
¿Cuál es el respeto al principio de reserva legal que establece la Constitución en sus artículos 7 y 10 que disponen que los derechos individuales sólo pueden ser limitados "conforme a las leyes que se establecieren por razones de interés general" y que "ningún habitante de la República será obligado a hacer lo que la Ley no manda ni privado de lo que ella no prohíbe", si cualquier "instrumento" -emane de quien emane- tiene virtualidad jurídica de restringir nuestros derechos y limitar nuestras acciones? Y, además, con efecto retroactivo automático y cumplimiento administrativo compulsivo.
El análisis de este proyecto de ley da para mucho más.